Почему постоянно переносятся сроки отмены лицензирования в строительстве?
Переход к саморегулированию в строительстве остается одной из самых больных тем, которые обсуждает современная российская стройиндустрия. Сторонники реформ говорят о необходимости изменений устаревшей системы регулирования, а противники отмены лицензирования в строительстве опасаются того, что без государственного контроля на рынок могут выйти недобросовестные игроки, которые будут поставлять потребителям некачественный продукт. В настоящий момент в Госдуме рассматриваются поправки в Градостроительный кодекс, которые призваны снять часть вопросов по организации саморегулирования в строительной деятельности, чтобы с 1 января 2009 года выдача лицензий на осуществление проектирования, строительства и инженерных изысканий в нашей стране прекратилась. Однако сроки отмены лицензирования в строительстве в РФ уже не раз переносились. Будут ли они перенесены в очередной раз? Какие нововведения готовят депутаты? Довольны ли этими изменениями строители? Об этом RealEstate.ru побеседовал с участниками Экспертного совета.
Председатель комитета ГД по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум:
Законопроект "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части введения института саморегулируемых организаций в области строительной деятельности), внесенный депутатами нашего Комитета, был принят в первом чтении 19 марта 2008 года. В настоящее время идет активная работа по подготовке законопроекта ко второму чтению. При этом сроки работы у нас существенно ограничены. Мы должны принять законопроект в эту весеннюю сессию, то есть фактически до июля месяца. Мы собрали все поступившие в Комитет предложения по доработке законопроекта от федеральных органов, органов власти субъектов РФ, а также профессиональных участников строительного рынка. Ко второму чтению планируется закрепить особенности создания и функционирования СРО в области строительства, уточняются требования к СРО по количеству членов и размеру компенсационного фонда, урегулированы вопросы приема в члены СРО и прекращения членства.
Напомню, что институт лицензирования призван был играть роль определенного фильтра для компаний, желающих выйти на строительный рынок, предъявляя определенные требования к уровню и подготовке сотрудников таких компаний, наличию опыта в данной сфере. Это очень важно, поскольку в настоящее время единственными документами, которые определяют требования к безопасности строительства являются многочисленные СНиП, СаниП, ВСН и т.д. Действующие нормативы многочислены, что затрудняет их применение, во многом устарели, содержат противоречивые положения. В отдельных сферах какие-либо нормативы вообще отсутствуют. Вместе с тем нарастание опасности техногенных катастроф, обусловленных ухудшающимся качеством строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отсутствие действенных механизмов ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг свидетельствуют о неэффективности системы лицензирования.
Однако, полная отмена лицензирования в строительной деятельности без введения каких-либо альтернативных механизмов регулирования может открыть доступ на строительный рынок лиц, не имеющих соответствующую квалификацию. В качестве такой альтернативы видится институт саморегулирования. Введение саморегулируемых организаций в строительной области при частичном сохранении государственного регулирования во многом позволит решить проблемы обеспечения безопасности и качества строительства, не допустить на строительный рынок недобросовестных участников. Именно в связи с отсутствием альтернативных механизмов защиты строительного рынка дату отмены лицензирования указанных видов деятельности постоянно переносили.
Надо отметить, что даже при условии принятия законопроекта в эту сессию, потребуется время на создание СРО, поэтому необходимо будет продлить действие института лицензирования. Так, законопроектом планируется ввести переходный период, согласно которому выдача лицензии прекращается с 1 января 2009 года, а действие лицензий - с 1 января 2010 года. До 1 января 2010 года к осуществлению строительной деятельности допускается лицо, которое имеет лицензию или допуск, выданный СРО, к работам, влияющим на безопасность в строительстве. Перечень видов таких работ устанавливается правительством РФ.
Считаю, что введение саморегулируемых организаций в строительной области при частичном сохранении государственного регулирования этой отрасли во многом позволит решить проблемы, присущие лицензированию, и станет реальным механизмом, препятствующим допуску на строительный рынок недобросовестных участников, что будет способствовать обеспечению безопасности строительства. Законопроект устанавливает обязанность правительства в трехмесячный срок разработать документы, необходимые для создания СРО. Это перечень видов работ, влияющих на безопасность в строительстве, осуществлять которые вправе только члены СРО, а также минимальные требования для выдачи саморегулируемой организацией допуска к выполнению работ на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах. Вообще, в настоящее время, на рынке сложились все предпосылки для создания СРО. Так, и проектировщики, и многие строительные компании объединились в союзы, путем реорганизации которых могут быть созданы СРО. Но чтобы у нас окончательно сложилась система саморегулирования, думаю, пройдет не менее года или даже двух лет.
Генеральный директор Российского союза строителей Михаил Викторов:
Какова сейчас ситуация с саморегулированием в строительстве? Как известно, срок отмены лицензирования в строительстве был перенесен на 1 января 2009 года. К настоящему моменту в первом чтении были приняты поправки (от 19 марта за номером 435294-4 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения института саморегулируемых организаций в области строительной деятельности – прим. ред.) в Градостроительный кодекс, касающиеся создания двухуровневой системы управления саморегулируемыми организациями. И наступила активная пора обсуждения и подготовки данных поправок ко второму чтению по вопросу отмены лицензирования в строительстве. Мы ожидаем, что в ближайшие две недели Госдума вернется к рассмотрению этого законопроекта, в котором нам удалось отстоять несколько важнейших пунктов, касающихся оптимальной, на наш взгляд, модели организации СРО в России. Здесь для нас положительным фактом является то, что ко второму чтению в тексте поправок сохранились положения о региональном принципе построения СРО и их отраслевой сути. То есть предполагается, что в каждом субъекте Федерации будут образованы свои саморегулируемые организации, которые разделятся по специализациям. Изначально планировалось, что в нашей стране могут быть созданы СРО лишь трех типов: объединяющие компании, занимающиеся изысканиями, СРО для тех, кто ведет деятельность по проектированию зданий и сооружений, и отдельно для тех, кто непосредственно строит дома. При этом каждая из организаций получала бы право стать членом лишь одной саморегулируемой организации. Подобное положение вещей было бы несправедливо по отношению к универсальным компаниям, которые работают сразу в нескольких направлениях, поэтому впоследствии было принято решение о создании четвертого типа СРО - так называемого комплексного СРО.
Также ко второму чтению между законодателями и представителями строительного сообщества была достигнута договоренность о порядке и процедуре выдачи допуска на проведение определенных видов работ. Изначально чиновники настаивали на том, чтобы допуск начинал действовать только после внесения данных о компании-члене СРО в единый всероссийский реестр, куда информация будет поступать только после предварительной проверки, проведенной уполномоченным органом. По сути, это стало бы псевдолицензированием, поэтому в итоге было решено, что допуск начнет действовать с момента принятия решения самой саморегулируемой организацией.
Должен сказать, что ко второму чтению остались и нерешенные вопросы. Так, в настоящий момент активно обсуждается вопрос о минимальном размере вступительного взноса. МЭРТ предлагает установить его в размере 260 тыс. руб. Мы же, в свою очередь, выступаем за установление минимального размера компенсационного фонда, поскольку все компании разные, и подобная инициатива может поставить барьеры на вступление в СРО небольших компаний. Также до сих пор нет единогласия и о необходимости создания единого контролирующего органа, которым, по нашему мнению, должно стать некое общероссийское объединение саморегулируемых организаций. И есть еще целый ряд вопросов, решить которые предстоит в ближайшее время.
Резюмируя, могу сказать, что сам переход к саморегулированию в строительстве – уже революционный шаг, который требует существенной перестройки существующей системы регулирования строительной деятельности и создания новых институтов гражданского общества. Поэтому это не случится одномоментно. Однако, по нашим ощущениям, общество в целом и строительная отрасль в частности готовы взять на себя такую ответственность. Так что если поправки о саморегулировании в строительстве будут приняты Госдумой в весеннюю сессию 2008 года, то сроки отмены лицензирования в строительстве больше переноситься не будут.
Начальник управления информационно-методического обеспечения «Федерального лицензионного центра при Росстрое» Галина Горохова:
Прежде всего, несколько слов о лицензировании в строительстве. Лицензирование видов деятельности в строительной отрасли как важнейший элемент государственного регулирования введено в начале 90-х годов и было весьма актуальным в период становления в России рыночной модели экономики. Оно позволило обеспечить прозрачность рынка, вывести из тени многочисленные организации и заставить их стать добросовестными налогоплательщиками. Сегодня система лицензирования обладает мощной постоянно актуализирующейся информационной базой, содержащей информацию о каждом лицензиате и выданных лицензиях. А это на конец I квартала 2008 года около 230 тыс. организаций и индивидуальных предпринимателей, у которых имеется 277 тыс. лицензий. Информация, направляемая лицензирующим органом в правоохранительные органы, является чрезвычайно необходимой для пресечения предупреждения правонарушений в отрасли, снижения и предупреждения катастрофических ситуаций.
Чем вызван такой интерес к строительству со стороны инициаторов сокращения участия государства в его регулировании? Не тем ли, что среди отраслей российской экономики, деятельность которых находится в сфере государственного регулирования, строительство имеет особую инвестиционную привлекательность? Но, как известно, инвестиционная привлекательность зависит не только от растущего потенциала отрасли, но и от рисков, в значительной степени связанных с частыми изменениями и с неопределенностью норм законодательства. А таких изменений за семнадцать лет существования лицензирования в строительстве довольно много. Это и меняющиеся схемы лицензирования, и постоянно будоражащие строителей сроки его отмены (за последние 2 года введено три федеральных закона с дозированными сроками на год – полгода существования лицензирования), и введение нормы о практическом лишении лицензирующего органа права приостанавливать действие лицензии за грубые нарушения лицензионных требований и условий.
Что касается предложений по отмене государственного лицензирования трех видов деятельности в строительной отрасли: проектирования, строительства и инженерных изысканий в дополнение к девяти видам деятельности, ранее выведенным из лицензирования, - то, прежде всего, надо сказать, что последствия такого шага пока никем не просчитаны, а многократно повторяемый тезис об эффективности новой модели регулирования, декларируемый инициаторами саморегулирования, концептуально не обоснован и экспериментально не апробирован. Сегодня приходится констатировать несовершенство общего законодательства о саморегулировании, введенного в декабре прошедшего года, отсутствие отраслевого законодательства и соответствующей нормативной базы в строительстве, четких и ясных процедур регулирования в сфере безопасности и качества строительства и действенных механизмов контроля в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О техническом регулировании". На мой взгляд, сегодня можно говорить лишь о передаче излишних функций государства негосударственным структурам, а не об уходе государства от контроля за деятельностью предпринимателей в такой отрасли как строительство. Вместе с тем рассматриваемый в Госдуме законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», как и многие другие концепции саморегулирования, к сожалению, предлагает передать (при чем одномоментно) все функции государственного регулирования в сфере лицензирования видов деятельности в строительстве (и допуск на рынок, и контроль за предпринимателями, и нормативное обеспечение в строительстве, в том числе особо опасных, уникальных и технически сложных объектов) саморегулируемым организациям. Законопроект не содержит обоснованных и достаточных норм для осуществления саморегулирования в столь сложной отрасли, какой является строительная, не предлагает эффективного решения поставленных задач, практически воспроизводя в несколько измененном виде существующие процедуры осуществления лицензирования в строительстве. При отработке механизмов саморегулирования в строительстве необходимо четко обозначить основные функции саморегулируемых организаций. И это, прежде всего, функции по повышению профессионализма членов саморегулируемых организаций, совершенствованию нормативной базы в отрасли. На эту отрасль не могут быть распространены подходы перехода на саморегулирование, принятые для узкого круга услуг других отраслей таких, как оценщиков, аудиторов, арбитражных управляющих, туристической деятельности. Кроме того, следует иметь в виду, что даже в таких узкоспециализированных отраслях пока отсутствует позитивный опыт применения саморегулирования, как в части отработки механизмов финансовой ответственности и повышения качества услуг, так в части снижения коррупционного риска.
Наиболее уязвимым вопросом законопроекта является отсутствие четкой схемы ответственности членов саморегулируемых организаций перед любыми третьими лицами. Нормы общего компенсационного фонда, варьируемые в пределах от 6,5 млн руб. до 13 млн руб., не являются минимально достаточными для компенсации причиненного вреда в процессе выполнения видов деятельности в строительной отрасли (включая компенсацию многомиллиардных последствий аварий, чрезвычайных ситуаций и финансовых махинаций на рынке жилья) и не учитывают виды профессиональной или предпринимательской деятельности по выполнению конкретных, зачастую узкоспециализированных работ, что игнорирует интересы предприятий малого бизнеса и может привести к монополизации рынка ограниченным кругом крупнейших компаний. Введенная норма по страхованию гражданской ответственности требует разработки механизма ее реализации.
Переход на негосударственные формы регулирования в такой отрасли, как строительная, являющейся одной из базовых отраслей экономики и взаимосвязанной со всеми отраслями, требует проведения серьезных обоснований и, главное, накопления практического опыта в ходе экспериментальной апробации новых механизмов регулирования. Причем объектом проведения эксперимента по внедрению саморегулирования в строительной отрасли на первом этапе его становления, могли бы быть, прежде всего, такие виды деятельности как территориальное планирование и застройка территорий, архитектурная деятельность, производство строительных материалов, эксплуатация инженерной инфраструктуры, ранее исключенные из лицензирования. И еще при планировании перехода на саморегулируемое управление в строительной отрасли необходимо иметь не только соответствующую законодательную базу, но и современную систему нормативных документов и технических регламентов. И инициатива разработки этих документов должна принадлежать прежде всего саморегулируемым организациям.
Введение элементов саморегулирования в отрасли должен осуществляться поэтапно. Именно сочетание государственных методов регулирования строительного рынка и элементов саморегулирования (а не исключение государственных методов регулирования) сегодня является оптимальной моделью для Российской Федерации. И в этой связи на государственном уровне необходимо думать о сохранении и совершенствовании лицензирования видов деятельности в строительстве и отработке механизмов внедрения элементов саморегулирования в строительную отрасль. К 1 января 2009 года, то есть в ближайшие полгода, государство, на мой взгляд, не будет готово передать всю ответственность за строительных рынок саморегулируемым организациям. Только после введения законодательной и нормативной правовой базы как в сфере общего законодательства о саморегулировании, так и саморегулирования в строительной отрасли, проведения эксперимента по внедрению саморегулирования в строительство, введения технических регламентов и отработки механизмов имущественной ответственности предпринимателей возможно на законодательном уровне рассмотрение вопроса о введении саморегулирования в отдельных секторах строительной отрасли. В противном случае отмена лицензирования в строительстве будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования в отрасли.
Необходимо также обратить внимание на неразвитость системы страхования в строительстве и практическое отсутствие механизмов контроля за качеством проектно-изыскательских и строительной продукции со стороны страховых компаний. Именно система страхования могла бы быть важным дополнением к лицензированию, обеспечивая финансовую ответственность предпринимателей перед потребителями.
Сегодня наряду с разработкой концептуальных подходов по введению механизмов негосударственного регулирования в строительстве необходимо четко обозначить сферу государственного регулирования в отношении допуска организаций на рынок проектно-изыскательских и строительных услуг и обеспечения контроля за деятельностью предпринимателей и, прежде всего, тех, чья деятельность связана с особо опасными, технически сложными, уникальными объектами и объектами с массовым пребыванием людей. Интересы национальной безопасности государства, безусловно, требуют сохранения системы государственного регулирования (в том числе и лицензирования) проектирования, инженерных изысканий и строительства этих объектов, независимо от внедрения отдельных элементов негосударственного регулирования в инвестиционно-строительный процесс.
В настоящее время первоочередными вопросами в области регулирования видов деятельности в строительной отрасли, требующими решения на государственном уровне, является совершенствование действующих процедур допуска предпринимателей на строительный рынок, осуществления контроля за их деятельностью и отработка механизмов взаимодействия государственных и негосударственных форм регулирования. Переход к саморегулированию в такой отрасли, как строительство, требует проведения тщательно выверенной политики по выводу отрасли из сферы государственного регулирования. В настоящее время главная задача – не допустить принятия необоснованных и законодательно непродуманных норм, которые могут оказать отрицательное влияние на эффективность работы строительного комплекса, его управляемость и обеспечение требований безопасности на всех стадиях создания и эксплуатации объекта. Примеров принятия необоснованных норм и норм отложенного во времени действия в законодательных актах, регулирующих деятельность строительного комплекса, в последние годы предостаточно (хотя бы тот же Градостроительный кодекс Российской Федерации, все нормы которого ориентированы на несуществующие технические регламенты в отрасли).
Беседовала Юлия ВАСИЛЕНКО
