Граница Санкт-Петербурга до сих пор не утверждена
Застройщики, как известно, постоянно сталкиваются с проблемой юридического статуса земель. Проблемы эти вытекают как из постоянного изменения границ населенных пунктов, так и из неопределенного до сих пор статуса многих земель и появления новых территорий, например, намывных. О том, какие трудности существуют сегодня при территориальном планировании городов, о том, как совершается перевод земель из одной категории в другую, какой статус сегодня имеют намывные территории, а также об опыте Северной столицы в решении данных проблем RealEstate.ru рассказал начальник группы правового сопровождения градостроительной документации НИИП Градостроительства Санкт-Петербурга Антон Щукин.
Антон Константинович, расскажите, какие проблемы возникают сегодня в России при территориальном планировании городов?
Так исторически сложилось, что в России, в отличие от многих других государств, происходит постоянное расширение территории городов, к ним год за годом добавляются новые земли. И мне не кажется, что в ближайшее десятилетие этот процесс остановится. Такая ситуация порождает много правовых проблем.
Сама по себе необходимость расширения границ города связана с тремя обстоятельствами: высокой плотностью застройки существующих городов; низкой обеспеченностью населения жильем, общественно-деловыми и социальными объектами; и изменением схем системы расселения, которое продолжается и в котором мы сейчас активно задействованы.
Первая из важнейших проблем, которая перед нами стоит, это действие норм земельного права на территории населенных пунктов. В Градостроительном кодексе и Земельном кодексе Российской Федерации есть такое указание, что включение земельных участков в состав границ населенного пункта ведет к изменению целевого назначения земель – они становятся землями населенного пункта. У правоприменителей создается ложное представление о том, что, установив в документах территориального планирования границы населенного пункта, мы автоматически изменяем категорию назначения земель. На самом деле, с юридической точки зрения, это совсем не так: мы создаем предпосылки для перевода в установленном законом порядке земли иного назначения в земли населенного пункта. К сожалению, в большинстве случаев, когда принимается градостроительное решение, соответствующее параллельное изменение в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой режим для земельных участков, не производится. Связано это с двумя обстоятельствами: низкой юридической компетенцией в органах местного самоуправления и тем, что в большинстве случаев земли, о которых идет речь, находятся в федеральной компетенции, и чтобы изменить их правовой режим, нужно обратиться в правительство Российской Федерации.
Следующая проблема, которая у нас есть, это закрепление в Градостроительном кодексе 2004 года существования местных и региональных нормативов градостроительного проектирования. Проблема заключается в том, что границы компетенции местных, региональных, национальных нормативов нигде в настоящий момент не установлены. Как правило, происходит последовательное уточнение имеющихся градостроительных СНИПов, которые мало отражают современные реалии, но, тем не менее, применяются на практике. Вместе с тем нормативы градостроительного проектирования не относятся к нормативам технического регулирования (хотя и должны учитывать их положения) и, как следствие, могут отражать самые разнообразные требования в области строительства.
Еще одна проблема – это состав и содержание документации территориального планирования. Состав документации на сегодняшний день урегулирован достаточно плохо и с градостроительной, и с юридической точки зрения. В частности, мы имеем комплекс норм, про которые нельзя сказать, являются ли они обязательными или же диспозитивными. Например, в законодательстве не определена возможность существования рекомендуемых норм градостроительного проектирования. Следовательно, региональные и местные нормативы являются обязательными. Важной юридико-технической проблемой является правовой режим границ населенных пунктов, установленных в Российской Федерации с 1993 года по 2004 год. За этот период границы большинства населенных пунктов, особенно городов, были расширены. И делалось это, как правило, постановлениями законодательных собраний субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов в большинстве случаев не стали, как это было предусмотрено действовавшим законодательством, ходатайствовать об изменении границ перед федеральным правительством, а установили границы сами. А ведь у них не было для этого достаточных полномочий, в частности, в отношении земель водного и лесного фонда.
Трудность представляет и разграничение права собственности на земельные участки и ограничение этого права. С точки зрения российского гражданского законодательства, любые обременения должны быть записаны в договоре на выделение земельного участка, в кадастровых документах и в дальнейшем должны фигурировать в актах купли-продажи. На практике этого нет, и есть единичные муниципальные образования, которые умеют принимать земельные сервитуты, и которые в правовом порядке умеют ограничивать права землевладельцев в пределах своих границ.
И наконец, проблема, с которой все мы сталкиваемся повседневно, это фактическое отсутствие хорошей практики ведения земельной кадастровой деятельности. Все имеющиеся нормативные акты относятся скорее к технологии, а правильность установления взаимных границ практически никак не реализуется.
Как же их решать?
Большинство проблем, требующих незамедлительного разрешения, носит системный характер и вызывает необходимость внесения многочисленных, пакетных изменений в законодательство Российской Федерации; некоторые из них также связаны с потребностью в разработке актов технического регулирования, в частности национальных стандартов.
Ключевой вопрос – кто будет готовить соответствующие предложения? И здесь невозможно недооценить роль градостроительного сообщества, профессиональных организаций, которые, на наш взгляд, могли бы разработать детальные проекты и через министерства и ведомства, в частности Минрегионразвития, внести их на рассмотрение в федеральные органы государственной власти. К сожалению, у нас нет времени, и, к счастью, нет необходимости ждать, когда государство само сможет заняться рассматриваемыми проблемами. В связи с этим актуальна консолидация усилий градостроительного сообщества по подготовке соответствующих актов.
Что необходимо сделать в ближайшем будущем? Необходимо внести существенные изменения в Земельный и Градостроительный кодекс, которые наконец-то согласует эти два документа. Необходимо разработать специальные технические регламенты и национальные стандарты, которые установят правила параллельного ведения градостроительного кадастра, информационной системы градостроительной деятельности и государственного кадастра недвижимости.
Требуется установить и упрощенный порядок урегулирования прохождения границ населенных пунктов, которые были установлены до 1 января 2007 года. Иначе, мы все погрязнем в судах. Собственно, мы уже сейчас знаем, что в ряде субъектов Российской Федерации органами государственного надзора идет проверка на предмет правильности установления границ населенных пунктов. И очевидно, что все более ранние волеизъявления региональных и местных властей по поводу включения в состав границ населенных пунктов земель земельного и лесного фонда будут отменяться через суды. Если мы не сможем этот вал остановить, то очевидно, что текущая градостроительная деятельность может быть парализована.
Существенная проблема состоит еще в том, что планирование на территории особо охраняемых природных зон, особо экономических зон и в морских портах фактически дезинтегрировано из системы градостроительного планирования. Мы знаем свежие примеры, когда Министерство транспорта занимает позицию, в соответствии с которой градостроительная документация на морские порты будет разрабатываться ведомственно, что на практике сдерживает разработку градостроительной документации на соответствующие муниципальные образования. Соответственно необходимо внести соответствующие поправки в Градостроительный кодекс, ряд других федеральных законов, которые свяжут соответствующие системы планирования для этих территорий.
В Российской Федерации не существует порядка установления морских границ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Необходим специальный федеральный закон, который урегулирует указанную ситуацию и, одновременно, конкретизирует нормы водного и земельного законодательства, определяющие правовой режим границы «суша – море», носящий в данный момент коллизионный характер. Наконец, у нас есть федеральные морские территории, которые не входят ни в один субъект Российской Федерации, которые включают в себя внутренние морские воды и территориальное море, а также территории, находящиеся в юрисдикции Российской Федерации (континентальный шельф и исключительная экономическая зона) и на которые у нас вообще нет документов территориального планирования. Поэтому необходимо обеспечить правовую основу для того, чтобы такие документы были созданы.
Сейчас в границах многих городов РФ находится огромное количество лесных массивов. В том числе такие леса есть и в Санкт-Петербурге. Как их перевести из лесного фонда в рекреационные и парковые зоны?
Позиция правительства Санкт-Петербурга, как и многих других субъектов Российской Федерации, в частности, такова: это земли населенных пунктов, поскольку когда-то здесь была утверждена градостроительная документация.
Если же в целом говорить о Петербурге, то границы населенного пункта у него нет – она не утверждена. Есть граница субъекта Российской Федерации – города федерального значения Санкт-Петербург, а границу Санкт-Петербурга как населенного пункта нужно еще разрабатывать и утверждать в установленном законом порядке. Можно говорить, что в российское время они никогда не существовала.
А дальше есть, собственно говоря, простая проблема: когда вы приняли генеральный план территории, то были обязаны обратиться в Правительство Российской Федерации с ходатайством о переводе соответствующих земель из земель лесного фонда в земли населенного пункта. При этом они останутся землями с рекреационным назначением, но перевод этот юридически должен быть произведен. При этом согласно 172-му Федеральному закону "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" ходатаем в отношении изменения целевого назначения земель не могут быть органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Федерации. Ходатаем должно быть юридическое или физическое лицо, которое заинтересовано на этих землях что-то построить. Эту коллизию пока никак не разрешить.
С другой стороны, несмотря на то что у нас появился новый Лесной кодекс, никто не отменял постановления правительства от 2006 года о порядке перевода лесных земель во все другие категории, и, кстати, 172-й закон тоже. И очевидно, что перевод этот осуществляется, в том числе, и за плату. Эта коллизия действующим законодательством не разрешима. Но Рослесхоз до того, как его передали в Министерство сельского хозяйства, подготовил комплекс поправок в Лесной кодекс, которые должны были установить упрощенный порядок перевода зеленых зон в любые иные категории земель. Документа я этого, к сожалению, не видел, но он утвержден в апреле коллегией из Рослесхоза, в правительство официально еще не внесен. Судя по всему, там есть определенная проблема – изменения касаются только лесного кодекса и, соответственно, изменения в 172 законе и Земельном кодексе параллельно не предусмотрены.
Кому будут принадлежать намывные территории, на которых сейчас размещается порт Санкт-Петербурга? И какой будет статус этой зоны?
Давайте рассмотрим два среза этой проблемы. Во-первых, эти земли, во многих случаях, не находятся на территории Петербурга, как субъекта Российской Федерации, их туда никто не включал. Соответственно у нас есть законодательство об административно-территориальном делении, согласно которому для того, чтобы переместить территории из внутренних морских вод, находящихся в юрисдикции Федерации, в территорию Санкт-Петербурга нужен акт Правительства Российской Федерации. Какой, на самом деле, мало понятно, потому что процедуры, как это должно быть, нет, но она должна быть. Поэтому градостроительная документация, которую органы государственной власти Санкт-Петербурга утверждает в отношении этих территорий, не легитимна. Просто у Петербурга нет на это территориальной компетенции: ни у законодательного собрания, ни у исполнительной власти.
Да, если говорить о новых территориях на Васильевском острове, то примерно в соответствии со 172-ФЗ они были переданы из федеральной собственности в собственность Санкт-Петербурга, и это спасло их от дальнейшей коллизии. Теоретически можно говорить, что на данный момент это самая юридически чисто оформленная земля. Но, строго говоря, порядок передачи земель именно водного фонда четко в законодательстве не прописан. Если говорить об участках, которые были намывными до 2004 года и которые при этом, как минимум были намыты до принятия российской Конституции в 1993 году, то они продолжают оставаться территориями водного фонда.
Во-вторых, у нас технологически отсутствует механизм превращения части водного объекта в земельный участок. Под моим руководством прошлом году был подготовлен документ для Федерального агентства водных ресурсов на тему легитимизации намыва как такового. Этот документ частично вошел в 122 Федеральный закон в этом году.
В Водном кодексе теперь сформулировано, как осуществлять сам намыв, но вот что происходит после того, как вы намыли физический объект, как юридически сделать его земельным участком – этого не описывается. То, что он поставлен при этом на кадастровый учет ничего не означает: по правилам кадастрового учета вы можете и водные объекты ставить на кадастровый учет – это не имеет отношения к территориальному делению.
Для разрешения сложившейся ситуации нужно разработать и утвердить как порядок изменения административно-территориального деления для приморских территорий, так и процедуру, юридически оформляющую формирование нового земельного участка из состава земель водного фонда.
Как Вы относитесь к объединению Санкт-Петербурга и Ленобласти, Москвы и Подмосковья, о котором сейчас активно говорят?
Я отношусь к этому спокойно, лишь бы юридически объединение было оформлено правильно.
Беседовала Ирина ФИЛЬЧЁНКОВА
